其次，应对关涉个人隐私核心领域、具有高度私密性、对其公开或利用将会对个人造成重大影响的个人敏感信息着重保护。

在中国宪法文本上，此种风险的宪法根据不仅具有客观政策维度，还包括对国家机构及工作人员行为所要求的理性、审慎等主观要求维度，旨在防止国家活动自身成为风险源，如《宪法》第二十七条隐含此种风险预防的深意。环境治理由后果控制到风险预防的转型不仅仅是对环境损害和生态危机发生风险的预防，还应当拓展到对国家治理行为本身风险的预防，包括国家治理行为引起环境风险和国家进行生态治理的活动成为风险源，即将协调发展统筹于风险预防之中。

即便2018年宪法修订后单行法律进行了修改，但在责任设置部分仍未发生改变。该规范所指向的客体具有一定的概括性，赋予部门法规范以具体诠释空间。2.环境保护党政同责带来的问责挑战 2015年8月17日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第三条规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。则作为对环境治理具有实际重要影响的党内法规制度体系和政策制度体系的功能发挥和效力实现应当在宪法的范畴内与生态法律制度体系互相配合，共同实施。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第六条规定:地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。

《宪法》第二十二条规定：国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。从生态义务的履行角度来看，该条规范存在三个值得思考的问题。如当国家需要就A事项进行规范时，立法机关可以就A事项立法，行政机关也可就A事项立法，行政机关还可以就A事项直接实施管理(行政行为)。

[39]时至今日皇家特权已大幅度受到限制，只能看作是下降型结构中少数例外。从文义上看，行政机关是国家权力机关的执行机关与根据宪法制定行政法规的分离型解释似乎是矛盾的，即第85条否定了将第89条第1项理解为行政法规可以根据宪法(而不是法律)作出的可能性。[16]参见［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第105页。其次，从具体的行政形式来说，一方面，下降型意味着拥有宪法独立地位的行为形式只有法律，所有行政机关的作用权限都必须追溯自法律，不可能直接以宪法执行的形式作出。

[42]例如，参见陈章干：论制定行政法规的根据，《现代法学》1998年第5期，第49—52页。[54] 2.实务立场 我国实务是持全部依法行政立场，还是部分依法行政立场呢？从结论上说，无论是政府见解还是司法判例，都持的是部分依法行政立场，且部分的范围是侵害保留。

《立法法》8条、第 9 条之外的事项是法律与行政立法的竞合事项。[60]关于该问题的整理，参见注[59]，第151—154页。[44]依据说的理由是《宪法》89条第1项根据宪法和法律要作整体理解，以及《宪法》85条行政机关是最高权力机关的执行机关。然而，这一实务做法是否是基于立法不得代替行政行为作具体措施这一限制上游的理由，不得而知。

如此一来，立法与行政两词就不仅仅是法学原理上的理论术语，对两者进行规范分析更是中国宪法与行政法解释学绕不开的课题。依法行政行为是对法律或行政立法的执行，其序列为宪法→法律→行政行为或宪法→法律→行政立法→行政行为或宪法→行政立法→行政行为。因此，即便是国家对公民所做具体个别的措施，只要是国家意志表达的第一次决定，就都是法律的范围。[14]也就是说，法规是指涉及侵害公民自由与财产的规范，行政立法要进行规定必须有法律的授权。

如何解决呢？有两种思路。在2000年《立法法》制定以前，我国学界对现行宪法中法律与行政立法的关系争论较为突出，即所谓依据说与职权说的对立。

林彦：国家权力的横向配置结构，《法学家》2018年第5期，第29—43页。另一方面，从行政机关的角度看，下降型也意味着行政的概念被理解为对法律的执行，也即行政=法律的执行。

在开始就主题进行探讨前，必须对下列几个概念予以明确，以免引起不必要的混淆与争议。对学说、实务、规范三者进行彻底分析可以得知，我国立法与行政的权限分配应当是一种立法分离型结构。[3]就行政法学界来说，过去同样花费了大量精力探究各层级立法之间的权限分配问题(立法的法律保留)。多数说认为，第19条第1款禁止的是立法篡夺行政的权限，如果立法机关制定侵害性具有行政行为性质的措施法(Massnahmegesetz)，即有违宪的嫌疑。[32]参见［日］大石真：立法与权限分配的原理(一)，《法学》42卷4号(1979年)，第409页。此时，重要的问题就是在立法与行政行为之间划分专管事项。

这使得法律与国家立法画上了等号，国家立法=法律就意味着行政法规、部门规章应当是国家行政，而不是国家立法，这不仅使将它们当作立法活动的《立法法》(1条、第 2 条)违宪，并且更重要的是，立法与法律的等同，使得不需要依据法律的职权立法直接与《宪法》85条产生冲突。孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社1990年版，第87页。

[17] 第三，需要指出的是，尽管采用双重分离型的国家需要解决两种类型专管事项的划分问题，[18]但是如果两种专管事项都采用同一立场(如侵害自由与财产)，那么就没有必要分别用两类情况来处理立法与行政的权限分配。那么，我国实定法规范到底应当如何解释呢？ 一些学说与实务普遍支持的部分依法行政，很容易联想到奥托·迈耶的法律保留原则。

第二，由于《宪法》58条认为最高国家权力机关行使国家立法权，因而第 85 条确实可以转化为行为形式关系，即国家行政=国家立法的执行。关于立法与行政分离型的结构，参见图3。

[47] 其次，这一状况在《立法法》制定后也没有改变，只是由于《立法法》规定了一系列专管事项的划分规则，法律与行政立法之间的界限越发清晰。[26]很显然，只要不采取全部保留的立场，自主行政行为总是可以导出的。总之，立法机关与行政机关之间可以是监督与制约关系，但立法作用与行政(执行)作用即便在典型的三权分立(总统制)国家也不可能是平等的监督与制约关系，行政永远是立法的下位概念，立法的效力永远大于行政的效力(法律优先或立法优先原则)，[8]两种国家权力不是分立，而是等级序列。那么，接下来很自然的问题就是：我国立法与行政的权限分配对应哪一种模型呢？下文将秉持中立与客观的原则，分两步走即立法权是否分离立法权与行政权是否分离来对我国的立法与行政权限分配模式进行探究，在探究的过程中先从学说现状与实务立场两个方面归纳目前的结论，再严格依据我国实定法规范给出解释分析。

以下探究我国立法权与行政权是否分离。然而，这种情况下必须解决两个问题，一是与《宪法》58条的矛盾，二是与《宪法》85条的矛盾。

的确，以英、美为代表的普通法国家基于自身著名的法治原则，在立法与行政的权限分配问题上采用的即是下降型。[18]德国对两类专管事项划分的学术史，Vgl. Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1. Aufl., Tübingen: J. C. B. Mohr?(P. Siebeck), 1961, S.162f. [19]参见注[16]，第69—71页。

综上所述，如果将《宪法》89条第1款作区分理解，将《宪法》58条作双重概念理解，将行政立法理解为实质意义的立法而不是行政，那么不仅宪法上所有条款都可以逻辑一致，而且职权立法就是可以允许存在的。[28]很显然，这种把立法与行政既理解为上下游关系，又理解为监督与制约关系的思想来源自卡尔·施米特，《德国基本法》第19条第1款的规定被学界称为卡尔·施米特迟到却明显的胜利。

[45]例如，参见应松年主编：《当代中国行政法》(第三卷)，人民出版社2018年版，第877页。归纳来说，实务做法主要有以下三点特征。一方面，现代德国依然存在法律保留的观念，当然这种法律保留是建立在否定自主行政立法的基础上的。而通说与判例就是根据行政拥有固有权限为理由，否定全部保留，采取了本质性理论或重要事项保留的立场。

作者简介：黄宇骁，北京大学法学院博士研究生。第三，《宪法》85条规定了行政=立法的执行，并没有规定行政=法律的执行，这也意味着立法内部如何划分权限并不是第 85 条的管辖范围。

[37]参见［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2017年版，第129—148页。如此一来，只要定义法规即可解决立法的权限分配问题。

可以看到，施米特思想的基础是权力分立原理。根据通说，原则上应当依的是法条中的行为规范(根据规范)而不是组织规范。